前言
在认定融资租赁法律关系时，融资租赁物的适格性是至关重要的考量因素之一。根据《最高人民法院关于审理融资租赁合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第（一）款的规定：“人民法院应当根据民法典第七百三十五条的规定，结合标的物的性质、价值、租金的构成以及当事人的合同权利和义务，对是否构成融资租赁法律关系作出认定。”虽然该条款确立了以租赁物的性质、价值、价值与租金之间的关系等内容作为认定融资租赁法律关系的因素，但我国法律及司法解释未对融资租赁物的具体范围作出明确的规定。
结合近期行政监管层面对于限制“构筑物”开展融资租赁交易，严格控制地方政府隐形债务问题的政策趋势，对于“高速公路”能否作为适格融资租赁物的问题亦愈发值得关注。对此，笔者结合相关司法实践及地方规范文件，对该问题予以简要分析。
一、法律法规对租赁物的适格性要求
银保监会作为融资租赁行业的监管部门对租赁物的适格性要求作出了明确的规范要求，根据2014年发布的《金融租赁公司管理办法》（以下简称《金租管理办法》）及2020年发布的《融资租赁公司监督管理暂行办法》（以下简称《租赁监管办法》）中，分别对金融租赁公司及融资租赁公司的租赁物作出了规定，对此简要总结如下：
二、关于固定资产的界定
根据上述规定，适用于融资租赁交易的租赁物须为固定资产，但我国法律对“固定资产”的定义和范围并没有明确的界定。
根据财政部和交通部联合下发的《高速公路公司财务管理办法》（财工字〔1997〕59号）第22条规定：“固定资产是指使用期限超过一年的和其他与生产经营有关的设备、器具、工具等”“具体包括下列内容：公路及构筑物：包括路基（土方和石方）、路面、桥梁（跨线桥和跨河桥）、涵洞、隧道和防护工程等”。同时，参考中华人民共和国国家标准《固定资产分类与代码》（GB-T14885-2010）在“构筑物”表中的“道路”一栏中明确将“高速公路”（代码：1030902）列入。
对此，我们认为，建成后的高速公路具备作为固定资产的基本法律属性，若以建成后的高速公路作为租赁物开展售后回租业务，并未违反上述规定关于租赁物应为固定资产的要求，但“高速公路”亦属于固定资产分类中的“构筑物”。
三、高速公路作为租赁物的行政监管问题
01、行政监管的限制性规定
2021年以来，多地监管机构对所辖的金融租赁公司进行窗口指导，对业务中的构筑物资产余额占比做出要求，如“租赁物中，构筑物资产余额较2020年末不得增长”，此外，还有部分地区要求“构筑物比例不得超过30%”。
2021年5月19日，国务院国资委下发了《关于进一步促进中央企业所属融资租赁公司健康发展和加强风险防范的通知》（国资发资本规〔2021〕42号）之“严格规范融资租赁公司业务开展”部分明确：“规范租赁物管理，租赁物应当依法合规、真实存在，不得虚构，不得接受已设置抵押、权属存在争议、已被司法机关查封、扣押的财产或所有权存在瑕疵的财产作为租赁物，严格限制以不能变现的财产作为租赁物，不得对租赁物低值高买，融资租赁公司应当重视租赁物的风险缓释作用。”对于属于上述通知中所界定的“中央企业所属融资租赁公司”，以公路作为租赁物开展的融资租赁交易，可能因无法满足其中的变现要求，导致“中央企业所属融资租赁公司”以该等租赁物开展融资租赁交易可能面临一定的合规性风险。
2021年7月，银保监会下发《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15号），提到银行保险机构应规范各类业务管理，金融租赁公司与地方政府融资平台类企业开展融资租赁交易也受到限制。
2022年2月，银保监会又向各地发布通知，明确限制金融租赁公司的构筑物租赁业务，称“严禁将道路、市政管道、水利管道、桥梁、坝、堰、水道、洞，非设备类在建工程、涉嫌新增地方政府隐性债务以及被处置后可能影响公共服务正常供应的构筑物作为租赁物”。该政策引起了市场重大反应，对于部分金融租赁公司现有针对城投公司的业务形成打击。
2022年5月18日，财政部发布了《财政部关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》，披露湖南、河南、贵州等地8个隐性债务问责典型案例，其中在“湖南省宁乡市新增隐性债务、化债不实”案例中列明“2018年10月至2019年6月，宁乡市城发投资控股集团有限公司（原宁乡县城市建设投资集团有限公司，以下简称城发集团）通过融资租赁、银行贷款等方式融资4.07亿元，用于应由财政预算安排的沩水流域综合治理工程等灾后重建项目支出。”财政部通过公布隐性债务问责案例，再次彰显了对隐性债务问题终身问责、倒查责任的监管态度。
02、高速公路的权属登记问题
《不动产登记暂行条例》（2019修订）第五条规定：“下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：（一）集体土地所有权；（二）房屋等建筑物、构筑物所有权……”。《不动产登记暂行条例实施细则》第二条规定：“不动产登记应当依照当事人的申请进行……房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记，保持权利主体一致。”据此，高速公路作为构筑物原则上亦可按照不动产登记的相关规定予以登记。
目前，已有部分地区就高速公路的登记问题作出明确规定，对此予以列举如下：
考虑到目前国内大多省市尚未明确高速高速公路的登记事宜，结合上表，对于高速公路的所有权是否属于承租人所有，如已经进行不动产登记，则应将登记主体确定为所有权人。如未进行登记，则应从项目立项、土地使用证（划拨文件）、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可等审批文件的主体，及高速公路的建设施工合同、材料采购合同、发票等相关证据，综合认定高速公路的所有权人。
03、相关行政监管处罚案例
行政处罚方面，2019年6月28日，银保监上海监管局对某金融租赁公司作出【沪银保监银罚决字〔2019〕46号】行政处罚决定书，认为该公司“2017年至2018年，对某不动产租赁物未办理权属转移登记”的行为违反《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十六条第（五）项、《金租管理办法》第五十八条的规定，对其作出“责令改正，并处罚款50万元”的处罚决定。可见公路作为构筑物类不动产，开展融资租赁业务需办理相应的权属转移登记，若未办理权属转移登记的，存在被监管机构行政处罚的风险。
还有2021年4月19日，中国银行保险监督管理委员会安徽监管局对某金融租赁有限公司作出【皖银保监罚决字〔2021〕2号】的行政处罚书，认为该公司“一、以所有权存在瑕疵的财产作为售后回租业务的租赁物；二、规避关联交易管理向股东提供融资；三、接受承租人无处分权的资产作为售后回租业务的租赁物；四、融资租赁业务风险管控失效；五、租赁资产风险分类不及时不准确。”的行为违反《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十六条，对其作出“罚款210万元”的处罚决定。且时任该金租总裁和副总裁也分别被行政处罚。随着公路作为构筑物类租赁物开展融资租赁业务在监管层面上收紧，不排除因监管趋严而对售后回租项目性质认定产生不利影响的政策风险。
四、高速公路作为租赁物的司法实践情况
01、所有权确认的法律依据
《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第二百五十四条规定“铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施，依照法律规定为国家所有的，属于国家所有。”参考《上海法院类案办案要件指南（第1册）》的观点“故只有法律明确规定的基础设施才属于国家所有。如果没有法律的明确规定，则根据‘谁投资、谁收益’的一般原则处理。对于法律明确规定归属于国家所有的基础设施，因其所有权不能转让给出租人，故不能作为租赁物。非专属国家所有的基础设施因其所有权转让并不存在障碍，其他民事主体可以取得所有权，故可以成为租赁物。”
据此，在无明确法律法规规定高速公路所有权为国家所有的情况下，倾向于认为高速公路不存在权属无法转移的法律障碍。
02、司法实践裁判案例情况
对于无法办理道路登记的地区，相关道路的所有权是否属于承租人所有，及相关道路是否是适格租赁物，各地法院观点不同：
综合前述案例，笔者认为，区别于行政监管层面对于“构筑物”比重以及政府隐形债务问题的监管要求；司法实践层面，从法律规范层面理解并不会仅因租赁物系“道路”而否认租赁物的适格性问题。但对于以“道路”作为租赁物开展融资租赁交易时，如何认定是否达到法律所规定的租赁物权属要求的问题，各地司法实践中存在一定的争议。
部分法院认为，融资租赁交易中的租赁物权属，应当严格按照法律的规定要求，办理不动产权属登记，并将租赁物权属变更登记至出租人名下时，方可证明出租人有效取得租赁物的所有权。但亦有部分法院认为，在取得行政部门出具的《划拨函》等权属文件情况下，鉴于融资租赁物的融资担保功能，考虑到实践中道路等构筑物办理不动产登记的现实障碍，故即使在未办理相关不动产登记的情况下，亦认可了相关融资租赁法律关系的有效性。
五、结论及建议
综上，高速公路具备作为固定资产的基本法律属性，在没有法律明确规定相关高速公路属于国家所有，且相关高速公路所有权归属明确的情况下，原则上高速公路应当可以认定为符合法律规定的适格租赁物。
但需要注意的是，考虑到当前行政监管层面对于严格控制地方政府隐形债务的现况，融资租赁公司在签署《融资租赁合同》之前，需要审慎判断相关项目的开展是否涉及隐债的相关问题。此外，还需注意审查承租人对高速公路是否享有所有权，相关所有权文件应包括但不限于高速公路不动产登记证书、政府部门对于产权情况出具的情况说明及其他可以证明其所有权的合同、划拨文件、发票等。
从审慎角度出发，出租人还需合法取得高速公路的所有权，及时在登记机关办理相关所有权转移的变更登记。若出租人未就高速公路办理所有权转移登记及可能相关的手续，则其所有权转移存在瑕疵，可能被认定为实际不构成融资租赁法律关系，且存在被监管机构行政处罚的风险，建议出租人及时与金融监督部门进行沟通。
