核心摘要：不抽贷、压贷或停贷压力较大，要求金融机构采取必要风险缓释措施基础上，按照市场化原则，当前背景下这是很难实现的前提。前提条件无法实现，不管银行是否抽贷、压贷或停贷，都可能属于违规：如果抽贷、压贷或停贷就违反《指导意见》，如果继续放贷那么就属于按照市场化商业可持续原则放贷，不得新增政府隐性债务，自负盈亏。（但是市场化商业化的很少）

 

为保持经济平稳健康发展，国务院办公厅出台《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号），要求“保持基建领域补短板力度”，具体包括九大领域、十大配套措施。

经济增长下行的主要原因是投资不足，制造业投资受经济周期影响，房地产投资受国家政策影响，基建投资灵活性较强，可以补短板也可以适度超前。

 

总体评价本次基建补短板力度空前，原先监管较严的政策本次也出现一定程度的松动，有的甚至直接取消原有限制性政策。笔者看来，无论如何投资需要金融支持，《指导意见》对银保监会和金融机构提出了巨大的挑战，具体分析如下：

 

一、“按商业可持续原则支持融资平台在建项目”难题

 

先看一下政策原文：（五）加大对在建项目和补短板重大项目的金融支持力度。

1）对已签订借款合同的必要在建项目，金融机构可在依法合规和切实有效防范风险的前提下继续保障融资，对有一定收益或稳定盈利模式的在建项目优先给予信贷支持。鼓励通过发行公司信用类债券、转为合规的政府和社会资本合作（PPP）等市场化方式开展后续融资。

2）在不增加地方政府隐性债务规模的前提下，引导商业银行按照风险可控、商业可持续的原则加大对资本金到位、运作规范的必要在建项目和补短板重大项目的信贷投放力度，支持开发性金融机构、政策性银行结合各自职能定位和业务范围加大相关支持力度。

3）发挥保险资金长期投资优势，通过债权、股权、股债结合、基金等多种形式，积极为在建项目和补短板重大项目提供融资。（银保监会牵头负责，发展改革委、财政部、人民银行、证监会按职责分工负责，地方各级人民政府负责）。

政策解读：

1、不增加隐性债务按照风险可控商业可持续原则授信，老实说，现在只要本身稍有收益的项目都已经采取PPP模式做了，目前融资平台无法融资的项目都是纯公益性项目，而且不存在运营环节，只能采取违规的建设-移交（BT）、委托代建、垫资建设、拖欠工程款这一类被明令禁止的方式。

这一类项目及操作模式都是典型政府隐性债务，而且无现金流无收益的项目，银行根本无法按照商业化原则、合规性原则信贷投放，如果投放了，一是存在政策合规风险，二是无法落实还款来源风险。

2、银保监会后续出台政策也会遇到类似商业银行的上述难题，即使出台后续配套政策，也只能相对空泛，无法说得太过具体，毕竟中发27号文、46号文对地方政府新增隐性债务是绝对禁止的，这一点毫不含糊，控制化解地方政府隐性债务仍是防范系统性风险的首要任务，指导意见在“配套政策措施”第十条重申了这一点。

3、股权投资专门对保险资金说，说明中央已经确认，商业银行和政策性银行是不适合也不能提供股权投资的。银行业还是死了这条心吧，别再搞什么“明股实债”了，中央高层都不认可银行股权投资，中央高层认可的是保险资金长期投资优势。

二、“合理保障融资平台公司正常融资需求”难题

先看一下政策原文：（六）合理保障融资平台公司正常融资需求。

1）金融机构要在采取必要风险缓释措施的基础上，按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，不得盲目抽贷、压贷或停贷，防范存量隐性债务资金链断裂风险。

2）在严格依法解除违法违规担保关系的基础上，对必要的在建项目，允许融资平台公司在不扩大建设规模和防范风险的前提下与金融机构协商继续融资，避免出现工程烂尾。按照一般企业标准对被划分为“退出为一般公司类”的融资平台公司审核放贷。

3）在不增加地方政府隐性债务规模的前提下，对存量隐性债务难以偿还的，允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转。

4）支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏，地方政府以出资额为限承担责任。（银保监会、发展改革委、财政部等按职责分工负责）。

政策解读：

这一块对银保监会来说确实是一个巨大的挑战：

一是《指导意见》提出“支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏”。这一点明显违反很多的现有监管政策，银保监会很难操作。

（1）自从银监会2010年开始对融资平台公司监管以来，银监会监管政策就明确规定，监管类融资平台仍按平台管理，不得进行商业化融资。《指导意见》中的“尚未转型或转型中的融资平台公司”实质就是“监管类”平台，监管类平台就是指自身无充足稳定经营性现金流、不具备商业化贷款条件的平台，除保障房外，银行不得对其新增任何形式的授信，否则违规。

（2）《指导意见》所称“依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏”，结合当前政府和社会资本合作的政策规定，该类合作绝大部分都应该是PPP模式，而《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）明确提出不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。

《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）规定：大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。

啰嗦这么多其实就是，融资平台公司要转成“退出类”才可以作为PPP承接主体，“监管类”平台不可以作为PPP承接主体。

可以说，《指导意见》实现了对原先有关融资平台公司相关文件的覆盖，“监管类”融资平台公司也可以不经退出程序直接进行商业化转型和商业化运作，也可以直接作为PPP、政府购买服务等政府与社会资本合作项目的承接主体。即使银保监会后续出台配套政策，也大概率不会改变《指导意见》这一政策。

二是棚户区改造问题。目前系列文件政策、国常会会议和审计实务，都将以政府购买服务方式形成的棚户区改造贷款视作地方政府隐性债务，中央文件明确提出不得以棚户区改造名义增加地方政府隐性债务。

《指导意见》将棚户区改造作为基建补短板领域之一，那么，除了棚户区改造专项债之外，银保监会是否会另外创新出新的金融产品支持棚户区改造项目呢？毕竟并不是所有的棚户区改造项目都能使用棚改专项债的（部分棚改项目本身收益无法覆盖投资成本）。

银保监会后续配套政策是否会专门就棚户区改造出台创新金融产品，既不增加地方政府隐性债务，又能解决棚户区改造融资问题，直接考验银保监会的智慧。

对银行的挑战：

不抽贷、压贷或停贷压力较大，要求金融机构采取必要风险缓释措施基础上，按照市场化原则，当前背景下这是很难实现的前提。前提条件无法实现，不管银行是否抽贷、压贷或停贷，都可能属于违规：如果抽贷、压贷或停贷就违反《指导意见》，如果继续放贷那么就属于按照市场化商业可持续原则放贷，不得新增政府隐性债务，自负盈亏。（但是市场化商业化的很少）

二是87号文对政府购买服务工程项目一刀切全面禁止，导致一些项目成为烂尾工程。现在要求银行继续放款，但没有还款资金来源啊，而且肯定会形成新增政府隐性债务。

那么，银行该如何决策呢，这一次到了真的要考验银行智慧的时候了！