据新华社，刚刚，财政部部长刘昆明确表示，下一步，将从五方面强化地方政府债务管理：
金融监管研究院点评：
1.此次明确“省级以下各负其责”。
这个措辞在《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号）中出现过。该文件中明确要求：
“省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。”
而这次，则不仅仅是应急风险处置，而是针对妥善化解隐性债务存量。即让化解存量隐性债务的责任，也要回归逐级负责。
这样也便于通过这种层次负责的体系，倒逼各级政府积极化解存量隐性债务，同时在今后更加量力而行、有多大财力制定多大的发展目标。
2.此次强调要“抑制地方不具还款能力的项目建设”。
这也延续了财政部此前的思路。尽管7月23日国务院常务会议明确提出“引导金融机构按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，对必要的在建项目要避免资金断供、工程烂尾”。但是关于这个“必要的在建项目”，财政部在7月26日的国务院政策吹风会上，已经有了明确的解释：
“我们强调要有效保障在建项目融资需求，但这些项目必须是要符合相关政策、纳入相关计划，是地方本来就应该推进的项目，而不能是超越财力水平盲目铺摊子，要避免新增隐性债务。”
所以，抑制地方不具还款能力的项目建设，不盲目铺新摊子，依然是财政部不变的要求。
3.明确将问责地方政府、国有企业、金融机构、中介机构。
这个其实也是从2017年50号文以来，财政部对于违法违规融资担保行为一贯的态度，即“对地方政府及其所属部门、融资平台公司、金融机构、中介机构、法律服务机构等的违法违规行为加强跨部门联合惩戒，形成监管合力。”
4.在完善制度方面，预计除了据媒体称已经下发的《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发<地方政府隐性债务问责办法>的通知》以外，后期还有融资平台公司市场化转型、地方政府债务信息公开的制度，将制定下发。
以下为新闻通稿：
财政部：依法依规管控地方政府债务风险
新华社北京8月28日电（记者胡璐、韩洁）财政部部长刘昆28日表示，将坚持标本兼治，依法依规管控地方政府债务风险。
刘昆是在受国务院委托向第十三届全国人大常委会第五次会议作今年以来预算执行情况的报告时作出上述表述的。
刘昆表示，下一步，将从五方面强化地方政府债务管理：
一是坚决遏制隐性债务增量，督促整改政府投资基金、PPP、政府购买服务中的不规范行为，严禁各种违法违规担保和变相举债。
二是妥善化解隐性债务存量，省级政府对本辖区债务负总责，省级以下政府各负其责，重点加强对高风险地区债务化解力度。
三是进一步完善地方建设项目和资金管理，强化财政约束，有效抑制地方不具还款能力的项目建设。
四是持续保持高压监管态势，建立健全跨部门联合惩戒机制，严肃问责地方政府、国有企业、金融机构、中介机构违法违规融资担保行为，做到终身问责、倒查责任。
五是研究出台加快融资平台公司市场化转型、地方政府债务信息公开等制度办法，加快推进权责发生制政府综合财务报告制度改革，健全债务管理长效机制。
刘昆说，今年以来，我国积极防范化解地方政府债务风险，进一步完善监管政策，从规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为、加强对企业发行债券的监管等方面入手，坚决遏制隐性债务增量。与此同时，平衡好防风险和稳增长的关系，今年地方政府债务限额比去年增加2.18万亿元, 以保障地方重大公益性项目建设融资需求。丰富债券品种，试点发行地方政府棚户区改造专项债券，继续推进存量政府债务置换，缓解地方政府集中偿债压力。
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原创声明丨本文作者李恒新 沈阳市大东区政府 政府融资工作者。从事政府融资、产业园、产业新城开发建设、PPP方面理论研究和实务操作，十五年政府投融资项目经验。以笔名“新七公”多次发布政府融资领域研究文章。
注：本文节选自金融监管研究院此前发文《平台、PPP、棚改收紧后：地方政府如何筹资？》，作者李恒新。
政府筹资的主要途径之一：政府购买服务
政府筹资的主要途径之二：PPP
政府筹资主要媒介——平台公司的转型融资之路
政府购买服务这项业务，自2016年1月开始崛起：彼时财政部下发《关于地方政府债务实行限额管理的实施意见》【财预[2015]225号】（以下简称“225号文”）：
取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等措施予以支持。
实际操作中，部分退出平台名单的企业，可以作为社会资本参与PPP项目的投资；而尚未退出平台的企业，可以作为“承接主体”或“服务供应商”为政府机关提供基础设施或公共服务方面的“服务”。首次将政府购买服务与PPP作为两种并列的方式提出，为2016年到2017年的政府购买服务模式发展打下基础。
在87号文[8]落地之前，政府购买服务变相融资的模式主要是：
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政府和平台公司签订政府购买服务合同，形成合同项下付款义务；
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平台公司以政府应付款作为向银行融资的基础现金流，而且多数银行要求这样的付款义务脱离绩效考核，固化付款时间和金额安排；
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政府的应付款一般都长达5-10年，而预算层面只需要将当年应付部分纳入预算，从而可以达到以少量年度预算撬动更高的银行融资款目的。
2018年6月26日，财政部发布《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》（下简称“征见稿”），征见稿融合了96号文[9]和87号文及结合近年来政策法规调整的相关内容。对于87号文提出的“先预算、后购买”、“严禁将建设工程单独或与服务打包及将融资服务纳入购买服务项目”等的相关要求，做出了专门强调。
征见稿在内容上，进行了较大的完善和补充。不仅区别受益对象为社会公众与政府履职的不同情况，而做出了具体划分。同时根据实施形式划分了合同制和凭单制两种购买服务项目，并对其承接主体的确定方式进行了不同的规定。征见稿还强调了合同履约管理、绩效管理、监督管理和信息公开，强化了职责分工。
尽管征见稿尚未正式生效，本文在此依然将96号文、87号文等生效文件与征见稿放在一起进行讨论。
根据关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知（财综[2014]96号文）的规定，政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。
对于购买服务的定义，征见稿的规定是：
第二条【定义】本办法所称政府购买服务，是指把属于政府职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照一定的方式和程序，交由符合条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据服务数量和质量及合同等约定向其支付费用的行为。
对于政府购买服务的定义、目的和原则，采取了与PPP管理中（属于公共服务领域、负有提供义务）相类似的提法，目的上强调“改善公共服务供给”，内容应为“属于政府职责范围”。
在2015年前后的PPP初始阶段，参与各方往往将购买服务作为PPP的一种形式来理解，2016年以后，观点普遍认为购买服务与PPP是并列的两种政府筹资方式。
政府购买服务与PPP，都是政府与社会资本在平等法律框架下的合作方式。虽然二者构成了依据绩效评价结果下的政府支出责任，但其本质是经济合同关系，因此合规的政府购买服务和PPP均不属于政府债务。
从开源节流的角度来分析，二者的实施动因都是合理配置市场资源，思路是让更擅长提供公共产品服务和更擅长管理风险的社会资本来承揽项目。
相当比例的政府购买服务构成了政府与社会资本的合作，也属于广义PPP的范畴。例如在很多购买智慧城市服务项目中，由于高新技术从应用到普及所需要的政府和社会资本的通力合作，这种购买服务项目中的合作关系广泛存在。
虽然政府购买服务与PPP同属于政府筹资的两大途径，但是二者的定义出发点不同。政府购买服务侧重于“购买”关系，是政府部门购买一种由更有优越性的社会资本提供的服务，因此政府购买服务一定会涉及“购买”支付行为，但不一定发生“合作”关系；与之相并列的是采购工程和采购货物。PPP侧重于政府与社会资本一定要有的“合作”关系，但不一定会涉及“购买”支付行为。
（1）从合作关系来说，不具有合作内容的政府购买服务，比如说政府购买租用车服务，肯定不属于PPP。
（2）从合同内容来说，涉及交付建设工程的PPP项目，例如铁路、公路、机场、通讯、水电煤气的基础设施建设，肯定不可以采用购买服务方式来实施。
对于财政部规定的PPP来说，
（3）政府购买服务与财政部规定的PPP实施程序大不相同。
（4）从合同年限来说，PPP的期限一般在10年以上，而购买服务“期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内”也即3年之内。
（5）从支出责任的限制来说，PPP的支出责任要受到21号文 [10]财承规定“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的限制；而政府购买服务虽然不受比例限制，但要求在既有年度预算中统筹考虑，“购买主体签订购买服务合同，应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排”。
综上所述，有合作运营内容的购买服务项目，在理论上也可以视为广义的简化版PPP项目。而一些PPP项目，虽然最终是交付了工程的，但在整个合作期内，社会资本向政府提供的都是服务，在理论上也可以视为“交付工程的延长版购买服务”项目，即使它仍然要按照PPP的相关法规来操作。
按照财综[2014]96号文第十四条的规定，应纳入政府购买服务指导性目录的有（节选）：
（一）基本公共服务（包括不限于公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等）。
（二）社会管理性服务（包括不限于社区建设、扶贫济困、防灾救灾）。
（三）行业管理与协调性服务。
（四）技术性服务。
（五）政府履职所需辅助性事项（包括不限于信息化建设与管理）。
（六）其他。
应该注意的是，96号文所列举的只是一个白名单。在政府购买服务的征求意见稿出台之前，按照96号文和87号文的规定，政府购买服务的内容，可以划分为“指导性目录”、“负面清单”、“无明确规定”三种类型。
而且，此前对于编制指导性目录的相关管理也比较宽松。财综[2014]96号文第十三条已有规定：各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录，确定政府购买服务的种类、性质和内容。可能是基于这一条所赋予的权限，有些省份直接将争议较大的“购买征地拆迁服务”纳入了政府购买服务指导性目录。
征见稿与96号文和87号文的文件体系相比，在指导性目录内容方面，除了因文件规范的范围不同，而删除了关于“政府履职所需辅助性事项”相关内容之外，其他差异不大。
不过，征见稿强调“未纳入指导性目录的服务事项，原则上不得购买”，这与96号文和87号文形成的监管体系形成了较大区别。按照征见稿的思路，在原则上就只有“指导性目录”、“负面清单”两种类型的购买服务内容了。
同时，征见稿还明确了“指导性目录在中央和省两级实行分级管理、分部门编制”的管理体制，且“未经财政部门同意，部门不得自行调整和修改政府购买服务指导性目录”，本文分析，主要是出于防止有些地方政府随意自行扩大政府购买服务指导性目录范围进行违规融资的考虑。
政府购买服务的筹资结构比较简单，一般为“购买主体—承接主体—金融机构”，除了对于政府购买服务专门规定的合规性审核之外，其余与一般融资行为的差异并不大。
【政府购买服务的审核要求分析】
购买主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。承接主体包括在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。此外，还应符合财综[2014]96号文第七条提出的承接主体应当具备的依法、独立、健全、设施、技术等条件。
征见稿对于政府购买服务的购买主体和承接主体方面的规定如下：
（1） 对于购买主体方面的规定
对于购买主体资格条件做出了具体细化的规定，解决具体操作中不易把握的一些问题：
第四条【购买主体】各级行政机关是政府购买服务的主体（以下简称购买主体）。
第五条【参照执行】以下机关和单位也可以根据实际需要，参照本办法规定实施购买服务：
（一）中国共产党各级机关；
（二）各级人民代表大会及其常务委员会机关；
（三）中国人民政治协商会议各级委员会机关；
（四）各级监察机关；
（五）各级审判机关；
（六）各级检察机关；
（七）各民主党派的各级机关；
（八）按照事业单位分类改革政策规定，划为承担行政职能的事业单位；
（九）纳入行政编制管理的群团组织机关。
（2） 对于承接主体方面的规定
①在允许方面，扩大合格范围
新增“个体工商户或自然人”，强调“会计师事务所、税务师事务所和律师事务所等社会中介机构”（第七条）可以承接政府购买服务，将缴税、社保等方面要求，由“良好记录”，改为“无不良记录”，显示了主管部门扩大政府购买服务承接主体的愿望。
②在禁止方面，明确负面清单
第十条【不得参与政府购买服务的单位】公益一类事业单位、纳入事业编制管理且经费完全或主要由财政负担的群团组织，暂不作为政府购买服务的购买主体，也不作为政府购买服务的承接主体，不得参与承接政府购买服务。
第十一条 【尚未分类的事业单位】尚未确定分类的事业单位，待明确分类后相应实施政府购买服务改革。
另外，征见稿第七条将原来的“经国务院批准免予登记的社会组织”修改为：“经国务院批准免予登记但不由财政拨款保障的社会组织”。
（三） 对转型平台，仍无明确规定
目前看来与之前文件体系相似，征见稿对于平台公司仍无明确规定，合规转型后的平台公司仍可以作为政府购买服务的承接主体。
先预算后购买，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑。购买服务期限限定在中期财政规划期限内。但是，87号文在第三条针对棚改做出了除外规定，“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。”
征见稿重复了87号文对于“先预算后购买”和购买服务期限的相关规定，但是尚未对“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项”做出除外规定：
第三十四条【履约期限】政府购买服务应当与年度预算和中期财政规划相衔接，合同履行期限或项目实施期限一般为1年；对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，合同履行期限或项目实施期限可适当延长，最长为3年。
征见稿的这一变化引起了不小的议论，棚户区改造（及易地扶贫搬迁）是以民生为主的项目，大多利润微薄，有的甚至亏损，而且回收期很长。如果都限制在3年之内，恐怕难以实施。
在购买服务项下，由于购买服务模式本身并无盈利性要求，金融机构对于地方政府棚改项目的考量，主要还是针对纳入预算，在较长期限中偿还，其次才是项目盈利情况。
另一方面，28号文[11]的棚改专项债还在试点当中，而且理论上专项债券只能针对“对应的政府性基金或专项收入”能够“还本付息”的项目申请发债。
所以，在地块收益不能覆盖成本的棚改项目大量存在的情况下，如何完成各年棚改任务，成为了地方上的一个难题。征见稿发布后，坊间热议是否还会有进一步的补丁，亦成为了近日广泛关注的焦点。
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不得将货物、建设工程单独或与服务打包作为政府购买服务项目。
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严禁将融资行为纳入政府购买服务范围。
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不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。
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地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债。
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不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助企业融资。
征见稿直接融合了87号文的要求，明确了“禁止购买内容”，主要是禁止购买工程服务及服务与工程打包服务、融资服务等。
第二十二条 【禁止购买内容】以下各项不得作为政府购买服务的内容并列入指导性目录：
（一）不属于政府职责范围的服务事项；
（二）应当由政府直接履职的行政管理性事项，包括但不限于行政决策、行政执行、行政监督等事项；
（三）《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例规定的货物和工程；
（四）服务与工程打包的项目；
（五）融资行为；
（六）购买主体的人员聘用，属于《劳务派遣暂行规定》规范的以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项；
（七）由政府提供的效率效益明显高于通过市场提供的服务事项；
（八）法律法规规定的其他不得作为政府购买服务内容的事项。
以上第（二）至（八）项中，属于政府职责范围的事项，应当通过符合国家有关法律法规规定的规范方式实施。
1．争议******课题
由于文件并没有针对“土地征拆是否可以采取购买服务方式”做出明确表述，加之土地征拆是土地一级开发中最主要的环节，或者说是唯一完全不可以后置的环节，地位举足轻重。因此，在87号文出台之后，业内争论******的就是这一课题。
可以确定的，一是“七通一平 ”[12]肯定不可以纳入购买服务，二是截至2018年上半年，购买服务仍可以适用于棚改项目（及易地扶贫搬迁）。并且，财预[2018]28号文出台试点的棚改债，仍只是与购买棚改服务并行，而不是替代购买棚改服务。
财综4号文[13]提出“积极探索政府购买土地征收……拆迁安置补偿服务。”
87号文把针对棚改做出的除外规定条款，放在了第三条“服务期限和预算管理”内，而没有放在第二条“购买服务规定范围”内。对此较为合理的解释是，棚改只是在期限规定上异于其他购买土地征拆服务，而不是一种特殊的购买服务类别；而且土地征拆环节本身也几乎不涉及工程内容。
同时还必须注意到这一条：财综[2018]8号文[14]“属于……政府购买服务范围的，应当……政府购买服务预算。”
本文并不赞成对文件的所谓隐含意义进行过度猜测。总体上来说，仅就字面意思比较研究，文件并未直接禁止购买土地征拆服务。
不过，87号文确实是明确将“融资行为”纳入购买服务的禁止范围内。同时，在土地征拆中，除了政策性因素相当复杂外，其余工作几乎没有技术含量。可以说，除垫付款项以外的入户调查、统计咨询等所占工作量及资金量微乎其微；而且因其政策性因素也不适于由非政府部门来具体实施。因此，购买土地征拆服务的实际内容，是购买“垫款”服务，或者说正是87号文所禁止的融资服务。虽然这种融资服务是通过服务提供方来实现，而不是由政府直接向金融机构购买的。但倘若按照“实质大于形式”的原则来加以考量，购买土地征拆服务恐怕还是有一些瑕疵的。
国家部委对棚改工作一直维持着大力支持的态度。酝酿已久的棚改专项债28号文最终以试点形式发布，且发布后仍允许购买棚改服务与其双轨并行，足见政策层面异常谨慎的态度。从这一角度来看，如果棚改债运行良好，则购买棚改服务趋势可能会逐渐向下，购买土地征拆服务势必逐步叫停，总体上长期看空。
实操上，金融机构较为谨慎，虽然陆续看到越来越多的尝试，但总体实例还是较少。本文建议谨慎对待，如果能与上级财政、土地部门在政策方面建立良好的相互沟通和理解，也可以尝试操作。
征见稿出台之后，对于棚改项目购买服务的期限并没有像87号文那样做出除外规定，引发对于购买棚改服务的悲观气氛。所以，征见稿虽未明确提及可否购买征拆服务，但从购买服务期限相关规定所引发的思考中，可以感觉到购买征拆服务的前景是愈发悲观的。
是否可以购买涉及工程的服务，是一个比较敏感的争议话题。首先，按87号文规定的“不得将货物、建设工程单独或与服务打包作为政府购买服务项目”，如果合同包含了BT（建设—移交）工程的内容（如道路），则肯定不可以作为购买服务项目。
但是，对于虽涉及工程、但不涉及交付的，或者是“已经具备的工程设施或房产”，而且“向政府和社会公众均提供了服务”，尤其是服务内容属于财综[2014]96号文的购买服务指导性目录中提及的“公共教育、养老服务、住房保障、公共文化、公共体育、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护、社区建设、信息化建设与管理”等服务类型的项目，目前争议较大。
反对方的意见主要是两个方面：
一是提出了87号文禁止捆绑工程的相关规定，但是由于上述的购买服务并没有交付工程，而且也向公众提供了服务，所以这一反对意见说服力不强。
二是提出了财综[2014]96号文第七条规定，“承接主体应当具备以下条件：……具备提供服务所必需的设施”。
不过显而易见的是，这一条更不具辩驳力：业内很多认为，这仅是对购买服务承接主体自身在提供服务“潜在能力方面”的要求，例如必要的生产经营场所和提供服务的设施，比如送餐服务公司应该具备厨房场所和送餐所需车辆设备等。
即使此句确实是对提供服务“已有场所方面”的要求，它也只是割裂了“已有场所”与“未有场所”项目的属性，其结果是，“已有场所”项目合规，“未有场所”项目违规。
例如，政府向一个建成的会议展览中心支付购买会展服务费用是合规的，但是向新建的会议展览中心支付购买会展服务费用就是违规的，这显然是荒谬的。
或者换个角度分析，在现实没有其他竞争者的情况下，也可以采取分步走的方案来实现购买服务。即，在没有其他竞争者的情况下，先签署有条件的排他性购买服务协议，在条件落实后，再实施购买服务。
这种模式，就是我们常说的购买服务的ABO（即授权Authorize-建设Build-运营Operate的模式）。当然ABO提供的内容，也可能是工程，则将涉及到采购工程的ABO，本文暂不讨论。
涉及工程的购买服务，或者说购买服务ABO项目存在的天然弱点是，项目回报期限超出购买服务期限的风险暴露。87号文对于购买服务期限的规定，要求“限定在中期财政规划期限内”，而涉及工程的项目大多又不能在三年内靠收取服务费收回投资。
与96号文及87号文一样，对于是否可以购买涉及工程的服务，征见稿仍未见做出明示。指导性目录中仍包括“教育、养老、住房保障、文化、体育、交通运输、农业、水利、环境治理、城市维护等”的内容。总体来看，征见稿内容未影响到购买涉及工程的服务的ABO项目类型。
政府购买服务的预算要求。根据87号文的要求，必须“先有预算，才能购买”。
但现实中，很多业务在推进时错过了人大会议（3月份），部分业务仅有政府纳入预算的承诺而无人大预算批复，属于“新增预算”而非“既有预算”，存在违规风险。
新增业务中，考虑到地方政府人大会议每年只能召开一次，预算决议也只能在人大开完会之后，那么很多新增的项目就必须待人大对财政部门提交的预算报告批复之后才能投资。
按照国办发42号文对于PPP（政府和社会资本合作）的定义，简言之，是政府选择具有投资、运营管理能力的社会资本提供公共服务，并依绩效向其支付对价的方式。
【辨析】——PPP的国家定义与部委定义
除上文以外，PPP就没有国家层面的定义了。其他部委文件做出的PPP相关规定，其效力限于该部门所承担的职能分工范围内 。
用理论界观点举例来说，发改部门在PPP项目立项审批中，主要负责新建项目审批，并不负责改建项目审批，例如某些TOT项目，虽然也属于狭义PPP范畴，但属于不经发改部门审批的；财政部门在PPP管理中，主要负责有财政支出责任的PPP项目管理；各行业主管部门主要负责制定本行业PPP的技术标准规范机制。
不过，认为部委文件因不属于法律范畴故效力较弱的观点是片面的。部委文件对于PPP主角之一的地方政府，具有强有力的约束力。在PPP领域内，部委文件的作用不容小觑。
【辨析】——PPP中“社会资本”的定义
国办发42号文所述政府和社会资本合作模式中的“社会资本”，是指“国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业”，并不限于私营企业。
国办发42号文对于PPP功能的表述可以归纳为：
（1）提质增效意义：优化配置，政企职责分开，深化投融资体制改革。
（2）保持投资增长：激活经济，盘活投资渠道，增强经济增长的动力。
（3）防控政府债务：完善财政，弥补财政不足，化解政府性债务风险。
【辨析】——多处鼓励PPP项目融资
42号文多处强调鼓励PPP项目融资，鼓励将融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目；42号文并未禁止融资平台，亦未禁止平台融资。
与43号文的宗旨一样，42号文重申的是“严禁融资平台公司通过（政府）保底承诺等方式进行变相融资”。PPP模式与融资平台是不同角度的概念，完全割裂开来的理解是片面的。
截至2017年末，PPP项目累计入库规模（92号文[15]之前口径）达到了历史最高的17.74万亿元，累计成交9.13万亿元。2018年前5个月，虽然由于清库以及识别阶段项目调出项目库等原因，呈现了入库数据走平和成交数据下滑的趋势；但截至2018年1季末，项目管理库仍保持着11.5万亿的天量数字。从行业领域和回报机制的分布来看，清库前后基本没有改变。
截至2018年1月末，已落地项目中已开工建设并实际发生支出的项目涉及投资额1.7万亿元（财政部PPP中心）。考虑到分期建设及可融性因素，估计实际支出额可能不足万亿元。全国PPP年平均融资额，远远小于一个省级政府债务余额，在诸多政府筹资模式中，PPP尚未进入主流体系。
经过三年多的技术磨合与政策完善，尤其是2017年以来的强监管系列政策之后，越来越多的PPP参与方逐渐开始表现出对市场现状和政策体系的适应性，尽管到位投资额依旧较少，但落地项目比率呈现稳步增加趋势，PPP市场开始呈现萌芽启动态势。
[注] 本节数据，除经特别说明外，均来自明树数据。
1．支出责任居高不下
由于现有PPP分类体制对财政净支出责任的测算比较模糊，不能按照19号文的宗旨来划分依靠“财政性资金”还是“自身收益”，反而减少了纯政府付费项目的发起阻力，支出责任居高不下，成为了PPP健康发展的不和谐音。
地方政府财政收入增长幅度，远远未能赶上基础设施建设热情的增长，促使10%红线约束下的付费空间被逐渐占用，2017年支出责任约占当年一般公共预算支出的1.2%，即使不考虑新增项目，2024年也将达到2017年的2.8倍（2018年5月《PPP项目财政承受能力汇总分析报告》）。
PPP现有行业分类中，大部分行业并无自身收益或比重很小，主要依赖政府付费，促使PPP成为“有运营的BT延长版”，失去了大部分的开源作用，而仅余的预期提高效率、节流节支作用，也随着风控复杂性提高导致的付费增加而逐渐抵消。
而且，在这些行业分类中，高大上类型较多，大多类别不能满足市县级政府迫在眉睫建设项目的筹资需求。基层适用性差、供需不匹配，也是PPP水土不服、推广不畅的主要原因之一。
基于10%红线约束下的，降低熨平年度财政支出责任的需要，PPP的项目回报率被挤压得很低，据明树数据，PPP成交项目年度平均回报率整体呈下降趋势，2017年成交项目平均回报率为6.44%，较2016年平均年平均回报6.62%下降了约0.2个百分点，下降幅度为2.72%。
在这一状况下，再考虑到很多PPP项目除了纳入财政支出责任外，并无抵押担保，融资困难也是情理之中。很多公号提及融资到位仅有万亿，而实际上这万亿的说法，恐怕也只能是协议融资额，实际融资并已支出的金额，怕是连万亿也不到。况且，若不是项目乙方利润可期，应该是这个协议数字也达不到。
2017年末，PPP进单入库项目累计规模已超过当年GDP的1/5，开启了历史上******规模的政府与社会企业合作的时代。
但是，由于对各部委分管职责范围尚不了解，公司法、合同法、预算法、采购法、特许经营办法，再加上来自于差不多十个部委的一百来个PPP文件，促使对政策法规文件的理解困难，成为了摆在参与者面前的第一道阻碍。
再加上将近一年的报审周期和随时清库的不定时炸弹，不仅令社会资本如坐针毡，就连一些地方政府和金融机构也感觉无所适从。
由于很多PPP项目并不具备启动条件，在合作年限、熨平支出、压缩财承、风险配置、回报可行、融资可行、合规审核、满足本地等多方面的要求下，而设计的PPP项目实施方案，技术难度已达到了相当复杂的程度。日常参与评审的PPP项目，能够满足上述全部要求的实施方案少之又少。
1．PPP融资共性与特性
PPP实际落地项目的融资金额占同阶段银行贷款余额的比例微乎其微，作为百年巨头的金融业不大可能为PPP市场做出太大的让步，也不符合金融市场的基本原理。主体健康、项目合规、收入稳健、资本金等，仍应是金融机构考核的重点。
PPP项目具有规模大、期限长等特殊性，为此业界探讨较多主要集中在两个特殊环节，一是PPP项目前期资本金融资：优先股、永续债等，二是PPP项目后期融资：ABS、类REITs等。目前来看，应用效果并不理想，成功样例凤毛麟角，也不能够解决PPP项目融资的主要困难，限于篇幅，将另章讨论。
PPP项目融资难的问题，是PPP项目自身的问题。原本不具可融性的项目，并不会因为采用PPP模式而具备可融性。解决PPP项目可融性问题的突破思路，应该是首先找到一个具备可融性的项目，然后判断出于公益性和规模期限等原因是否需以PPP模式来实施，最后进行合规性检查。
PPP是重大创新的公共服务供给机制（42号文），成功转型的融资平台公司是完成地方政府投资项目筹资建设职能的独立市场主体，二者不是同一属性的概念，也不会合二为一。
PPP在理论上并不必须融资，但是不需要融资的PPP项目，绝大多数客观上也不需要以PPP方式来实施。42号文中述及的PPP三大功能“提质增效、投资增长、防控债务”的后两条，都是通过合规融资来实现的。反之，如果PPP仅仅实现了融资功能，则忽视了首要的“提质增效”。
因此，对于参与各方来说，PPP融资机制可以理解为“提质增效、风险隔离的社会资本平台融资”。
社会资本方是PPP项目各方中兼具灵活可变特点和获取超额利润机会的唯一的一方。凡是PPP项目应有的，而政府部门和金融机构法定不需要承担的职责——主要是项目运营、投资融资和总体协调能力——都必须由社会资本方来承担。
社会资本可以由多家投资人分工负责多个职责，也可以借助包含金融机构在内的咨询机构力量的帮助。但是，如果这些能力仍不能完备，就不应勉强参与PPP项目。现有项目的融资困难，基本上是来源于这一因素。
民营企业能否顺利接棒一度成为192号文[16]出台后的热议话题。抛开话题本身隐含的歧视思想不谈，其实具备了项目运营、投融、协调能力的任何企业，都能参与PPP项目并有望获得优异成绩。具备这样能力的民营企业并非没有，只不过是家数不多而已。
相反，不具备能力的企业，再出一百个192号文，仍然难以接棒。另一方面，在PPP行业的不同分类中，民营企业的适应性表现出了很大的差异。
市政工程和公用事业、交通运输、城镇综合开发一直稳居PPP项目成交金额前列，约占比例75%左右，呈现了与政府筹资的行业领域分布相同的特征。按PPP有例的成交标准数据，城镇综合开发成为2018年二季度增速最快的PPP行业类型。
以产业地产、产城融合运营商等为代表的社会资本方，逐渐积累了开发市场领域、适应政策法规、配合地方政府、寻求金融支持等多方面的实操经验，项目操作日渐娴熟。地方政府和金融机构在原有土地储备、园区开发、城镇建设等项目融资方面均有丰富成熟经验，经过近年的PPP试水，经验逐步完善。
城镇综合开发项目凭借自身与地产开发行业的先天关联，获取了较好的可融性；项目提供了地产物业、市政公用等广泛的业务参与机会，且无论与国家新型城镇化建设（及棚改、扶贫等）政策，还是与地方政府区域发展目标，均具有较高契合度，受到主管部门、地方政府、金融机构和社会资本的欢迎，参与各方普遍认为此类项目进入财政部PPP示范项目逐渐增加，表现了主管部门对城镇综合开发项目认可度的提升。
【PPP合规要点】
1．项目内容属于公共服务供给范围，适宜由社会资本承担，具有运营内容，建立了合理的风险分担机制和绩效挂钩、连续平滑的付费机制。
2．项目实施程序符合立项、土地、国资、采购、环保管理和信息披露等相关规定。项目合作内容、期限、参与主体和申报程序符合PPP审批的相关规定。
3．项目实施符合国家对于资本金和融资担保等方面的要求。
【PPP负面清单】
有关PPP的相关文件中十个方面禁止性条款的简要汇总。
（1）政府方：国有企业或融资平台公司作为政府方签署PPP项目合同的（示范项目）；
（2）社会资本方：未按国办发42号文要求剥离政府性债务、并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司作为社会资本方的。
不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；仅涉及工程建设，无运营内容的（财办金92号文 ）。
（1）采用建设-移交（BT）方式实施的；
（2）合作期限（含建设期在内）低于10年的；
（1）项目不符合城市总体规划和各类专项规划的；新建项目未按规定程序完成可行性研究、立项等项目前期工作的。
（2）未按规定开展“两个论证”。包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的；虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证，但评价方法和程序不符合规定的。
（3）尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的（财办金92号文）。
（4）已进入采购阶段或执行阶段的项目，未按政府采购相关规定选择社会资本合作方的。
（5）采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的（财办金92号文）。
（6）未按规定履行立项、土地、环评等审批手续、国有资产审批、评估手续的（财办金92号文）。
（7）实施方案未按规定履行审批手续的。
注：以上未经标注的，引自《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（财金函[2016]47号）附件《第三期PPP示范项目评审标准》。
违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的（财办金92号文）。
（1）由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；政府向社会资本承诺固定收益回报的；政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的；存在其他违法违规举债担保行为的（财办金92号文）。
（2）采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的（47号文附件《第三期PPP示范项目评审标准》）。
不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担（示范项目，财金54号文 [17]）。
注：文件在这里所说的是“运营责任”，不是“运营”。
通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的（财办金92号文）。
PPP项目用地应当符合土地利用总体规划和年度计划，依法办理建设用地审批手续。
①在实施建设用地供应时，不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地，……PPP项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外；
②不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益；
③不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作；
④不得借未供应的土地进行融资；
⑤PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩（财金91号文[18]）。
（1） “先上车、后补票”、专家意见缺失或造假、测算依据不统一、数据口径不一致、仅测算单个项目支出责任等现象（财金54号文）。
（2）违反相关法律和政策规定，未按合同约定落实项目债权融资的（财办金92号文）。
（3）包括违反国家有关法律法规，所公开信息与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权，可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益的；未准确完整填写项目信息，入库之日起一年内未更新任何信息，或未及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键信息的（财办金92号文）。
经历了十年风风雨雨的融资平台公司，尽管毁誉参半，但仍初心未改，稳居政府筹资第一大媒介地位。
以2014年为分水岭，之前“那五年”，融资平台公司承担的政府投资公益性项目融资的土储贷、城改贷，到2014年之后“这五年”，转型平台公司背起的公益建设市场化转型重任的购买服务、PPP合作伙伴职能，从政府合规筹资领域的目前数据来看，平台公司一直发挥着绝对主力的作用。
本章介绍融资平台公司的本质特征、政策规定、监管边界、转型路径以及合规融资手段。
平台监管从2010年19号文 提上日程至今，由于难以精准地界定平台，通过平台而进行的地方政府性债务管控工作一直难以完全落实，直到2014年43号文提出债务管理“政企分开”理念之后，政府性债务问题才得以开始解决。
《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）对于地方政府融资平台公司的定义为，“指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”。
19号文提出的对融资平台公司进行清理规范：“对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，……对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能……”。19号文并未禁止成立平台公司，但持谨慎态度，“今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理……”。
为了表述清晰、便于落实，财政等部门在随后下发的《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预[2010]412号，已废止）中补充完善：
由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。
由于定义尚不清晰，412号文还补充说：
对融资平台公司进行清理规范时，对于其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，包括为政府投资项目（含公益性项目）融资而组建，不承担具体项目建设、项目经营管理职能，且与下属子公司仅是股权关系的国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等类型的融资平台公司，也要按照规定原则进行清理规范。
发文以来，平台与非平台之间的边界一直难以精确界定。例如，地方国企都是地方国资委出资设立的独立法人资格的经济实体；一方面有可能实现“政府投资项目融资功能”，另一方面，由于对“融资功能”的定义亦不清晰，因此也难以判断；412号文给出的无具体业务特征的定义，促使了一些平台转向了“具有业务经营的平台”，融资依旧；而银监给出的清单，也只起到了约束既有平台的作用，对于新平台仍然无能为力。
直到2014年43号文开始，对政府性债务管理采取了“政企分离”的思路，到2017年50号文[19]，要求“严格执行预算法和国发[2014]43号文件规定，健全规范的地方政府举债融资机制，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”之后，违规举债问题才开始得到全方位抑制。
1．融资平台公司本质
从本质上来说，融资平台公司是为了解决地方政府开发建设需求，主要是筹资投资需求，而设立的。融资平台公司的经营业务范围从属于其核心目标——满足筹资投资需求，而不是服务于其业务客户。
比如说，融资平台公司投资于房产、厂房、交通、公用等项目，目的是为了满足地方政府提升区域投资环境、招商引资的需求，及土地升值满足还款需求；而不是以房产销售、工业生产、公众乘客、能源用户的服务为主。
从事社会公益项目的公司，在提供公共产品和服务的同时，往往有机会实现为政府筹资的功能。这一重合区域，却将平台公司向实体的转型引导至一个错误的方向——将平台公司从筹资功能定位，引入向实体+筹资功能的双定位歧途。
一些平台因而陷入激烈的经营竞争中，给负债累累的平台公司平添了实体经营压力，终于导致转型快十年的平台公司们，仍然没能杀出重围。本篇对于平台公司转型的探索，起始于比较平台公司与实体公司在从事社会公益项目上的差异：
对于一般市县来说，建筑施工、地产开发企业较易于成为平台公司，而交通、公用、能源企业一般难以持续发挥平台融资功能。
基于平台定义含糊等多方面原因，本文在叙述中，将平台公司和转型后的平台公司一并考虑，均将其称之为“平台公司”，并将其经营目标设定为“筹资投资满足地方政府开发建设需求”。
近期网传的湖南省债务办《关于清理规范政府融资平台公司管理的通知》的征求意见稿，比较全面地总结了对于平台公司的监管要求，我们对其加以增删归纳，供读者参考。
（1）平台公司不得承担政府融资功能，不再新增政府债务。
（2）融资平台不得为无收益的公益性项目融资。
（3）党政机关公务人员，未经批准不得在企业兼职（任职）。
（4）不得以任何形式要求或决定平台公司为政府举债，
（5）不得违规干预平台公司日常运营和市场化融资；
（6）平台公司不得进行与政府信用挂钩的误导性宣传。
（7）各级政府不得将学校、医院、城市公园、市政道路等公益性资产注入平台公司；
（8）各级政府将土地注入平台公司应当履行法定的出让或划拨程序，不得将储备土地注入平台公司；
（9）不得将尚未启动或完成拆迁补偿的生地，采用定向挂牌方式违规出让给平台公司。
（10）不得用公益性资产为平台公司抵押融资。
（11）不得承诺将储备土地预期出让收入作为平台公司偿债资金来源；
（12）不得授权平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资。
（13）平台公司不得利用公益性资产作为抵押物进行贷款、发行债券或资产证券化产品等融资。
（14）不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助平台公司等企业融资。
（15）不得任何直接、间接形式为平台公司融资行为提供担保、承诺、兜底。
（16）不得在公开招投标中设置排他性条件，阻止市场化公司进入。
1．融资平台的转型路径是转型为市场化运营的国有企业（50号文）。
2．融资平台的转型方向是建立国有资本投资运营公司（743号文[20]）。
3．融资平台的转型职能是投资融资、产业培育、资本整合（743号文）。
4．融资平台的转型重点是推进新型城镇化建设，同时，支持转型中的融资平台公司及转型后的公益类国企依法合规承接政府公益类项目（《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》发改规划[2018]406号）。
5．平台转型的辅助业务方向
平台公司可以考虑加入工程建设、土地房产开发行业中的业务技术相对简单的部分领域。纳入开发建设业务，逐步实现完善经营收入结构、筹集资本金抵押物、壮大自身资产规模，超大型平台公司也可考虑向控股集团方向发展。同时，借助熟悉了解区域情况、办事程序等客观优势，也可以政府方实施主体身份，对接社会资本合作伙伴，启动PPP项目。
1．政府购买服务——棚改和易地扶贫搬迁
政府购买服务确定可以适用于棚改项目（及易地扶贫搬迁，不含建设内容），平台公司因与当地政府关系而具有的的各种优势，使其具备承接棚改项目的多方面有利条件。
购买服务管理办法征见稿发布之后，并未禁止购买棚改服务，但是将所有购买服务项目的期限均限制在1年内，最长不超过3年，这给购买棚改服务造成了很大的困难。由于征见稿尚未生效，我们将持续关注着相关正式文件的动态。
北京市政府大规模采用的授权（Authorize）—建设（Build）—运营（Operate）的ABO模式[21]引起了业内的广泛关注。有研究观点认为，ABO具备政府与社会资本的合作，属于广义PPP范畴之内；同时，ABO属于一种政府采购行为，其具体性质取决于ABO协议中的内容；协议内容是服务的，属于政府购买服务，可以不纳入狭义PPP的管理架构；属于政府采购工程类型的ABO，要按照采购工程需要的程序去操作。
我们认为，ABO是平台公司转型融资的一种有益探索，在ABO协议中，平台公司可以代表政府以甲方身份签署协议，行使资金渠道和资金管理等方面职能，也可以在职能部门的指导下发挥项目管理职能。不过，大多数不具备专业技术的平台公司仍然仅适宜于担任政府项目的投资管理方，而不是服务提供方。
ABO融资结构并不复杂，核心结构仍为“采购主体—承接主体—金融机构”。采取ABO模式融资的弱点，主要在于项目回报期限超出财政规划期限的风险暴露。
平台公司所开展的工业厂房和土地房产的开发建设业务，可以作为政府土地整理过程中的采购标的物。首先，回迁房建设，本身就是土地整理的另一个方面，起到配合地方政府土地整理的作用；其次，房地产开发，是最容易滚动积累抵押物的行业之一，对于之后的发展壮大起到积累作用；再次，工业厂房建设配合了地方政府招商引资的需要，较容易实现订单式建设和稳定收入；从融资角度来说，平台公司进入的回迁房建设领域，市场竞争程度较低，土地成本一般较低，资金回收一般也较有保障，因此也较容易获得资金支持。
2017—2018年以来，面对全国监管地方政府性债务的严厉形势，加之与政府采购工程相关的“债务”、“BT”等定义尚不精确，各省先后推出了很多创新模式。
（1）授权建设管理（ACM）
2018年初，江苏省多部门发布23号文《推进政府投资工程集中组织建设的指导意见》（苏建建管[2018]23号），文件主要内容是：针对政府投资工程[22]（项目），由政府向其成立或明确的“政府投资工程集中组织建设实施单位”授权，行使“建设单位”的权利和义务，建设“投建管用”四权分离机制。文件中所涉“授权建设管理”概念并无统一的简称，为叙述方便，我们将“授权建设管理”译为ACM（Authorized Construction Management）。
本文猜测，ACM比较可能的结构是“政府授权—集中组织建设实施单位—施工单位”，其中集中组织建设实施单位或施工单位都有可能发挥投资、筹资的功能。可以预见的是，ACM有利于发挥平台公司了解区域情况、办事程序等客观优势，在一定程度上将能够起到筹资投资职能、隔离政企债务、提高管理效率的作用。
ACM是在政府采购工程及相关投资筹资领域的务实探索，与PPP相比，具有年限短风险小、手续简便快捷、侧重不同领域的优势；同时，ACM对于平台转型成为国有资本投资运营公司的途径是一种非常有益的尝试；进而，作为一种模式探索，ACM亦有可能被推广到其他政府投资项目的筹资渠道中去。
不过，基于预算约束、盈利来源、项目年限等多方面因素， ACM项目的筹资功能与PPP相比，客观上还有较大差距。而且，按照19号文要求，如果平台公司尚未完成向公益性国有资本投资运营公司等的转型，则仍不能直接进行融资。
（2）建养一体化
网传贵州、湖北等省在公路建设方面推行建养一体化模式，官方网站主要宣传了模式对于改善不平衡不充分发展的作用，但对于模式细节则语焉不详。
按网媒信息，建养一体化是按区域或类别成规模“打捆”建设项目，向社会公开招标选择社会资本，由社会资本承担项目的资金筹集、施工总承包、工程交工验收后若干年养护服务工作，项目业主依据项目建设及养护的绩效评估情况，分年度（网传期限为8年）向社会资本支付服务费。服务期（含建设期和养护期）满后，养护工作移交给地方政府承担[23]。
从上述信息来看，所谓建养一体化，与BT模式并没有什么本质区别。总体上，本文倾向于认为建养一体化的实质属于违规举债。目前尚不清楚该模式是否进行了财承论证和纳入预算，如果没有，则违规无疑。从网传信息上未能了解到建养一体化模式中是否有平台公司的加入。如果缺少了平台公司集中管理、隔离债务、投资融资、提高效率功能的发挥，我们更加肯定地倾向于判定其为不成功的模式创新。
但从纯理论的角度而言，其实很难得到一个标准：来认定3年付讫的工程款不是政府性债务，而8年付讫的工程款就是政府性债务。这也侧面提示了现有的债务、BT的定义尚不够精准。
融资租赁和TOT都是平台公司可供选择的融资模式。TOT（Transfer-Operate-Transfer，即移交—经营—移交）通常是指将项目一定期限产权或经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理，并依约在期满时移交资产的方式。TOT属于PPP的一种类型，其中有财政支出责任的TOT模式，必须按照狭义PPP的程序进行管理和实施。在TOT模式中，平台公司既可以作为资产出让方，也可以作为受让方。
融资租赁和TOT的优点在于，与类似规模项目相比，操作比较简便，资金用途较为灵活；同时，对于盘活存量资产、社会资本发挥运营优势等，具有一定意义。
融资租赁和TOT的缺点也比较突出。首先其规模依赖于标的物的规模，一般很难合规放大和任意拓展；另外，融资租赁等的成本较高，也导致其很难得到广泛的应用。
搬迁贷款是针对被拆迁企业新建项目或流动资金而进行的融资，单体项目融资额度大多小于被拆迁企业的补偿额，融资期限2-3年，相关地块和在建工程分别可以在先后阶段中担任过渡性的抵押物。在工业园区成片开发的项目背景下，转型平台公司可以工业地产开发商的角度参与项目。
2017年初发布的《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发[2017]7号）要求“推进开发区建设和运营模式创新。……按照国家有关规定投资建设、运营开发区，或者托管现有的开发区，享受开发区相关政策”。由已转型平台公司主导的针对老旧工业区采取搬迁贷款方式实施的工业园区成片开发，将有望成为响应7号文“投资建设、运营、托管开发区”要求的重要途径。搬迁贷款与民宅搬迁安置项目类型一同，为转型平台公司提供了在土地开发领域适用广义PPP的崭新思路。
搬迁贷款的不足之处是结构稍显复杂，因此一般对项目规模的要求比较高。另外，应收原址所在地政府拆迁补偿款，是否可以用来增信，尚有争议。不过，在实践操作中，确实有这样的案例操作。
